廣東省地方政府性債務審計結果

（2014年1月23日公告）

　　按照《中華人民共和國審計法》規(guī)定和《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2013〕20號）要求，2013年8月至9月，審計署統(tǒng)一組織審計署駐廣州和深圳特派員辦事處以及廣東省各級審計機關共計2063名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對廣東省本級、21個市（含深圳市）、121個縣（市、區(qū)）、1140個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的地方政府性債務情況進行了全面審計。審計內(nèi)容包括政府負有償還責任的債務，以及債務人出現(xiàn)債務償還困難時政府需履行擔保責任的債務（以下簡稱政府負有擔保責任的債務）和債務人出現(xiàn)債務償還困難時政府可能承擔一定救助責任的債務（以下簡稱政府可能承擔一定救助責任的債務）。此次共審計全省2173個政府部門和機構、270個融資平臺公司、3196個經(jīng)費補助事業(yè)單位、161個公用事業(yè)單位和996個其他單位，涉及28076個項目、89249筆債務。對每筆債務，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結果分別征求了有關部門、單位和地方各級政府的意見?，F(xiàn)將審計結果公告如下：

　　一、廣東省地方政府性債務規(guī)模及結構情況

　　截至2013年6月底，廣東省各級政府負有償還責任的債務6931.64億元，負有擔保責任的債務1020.85億元，可能承擔一定救助責任的債務2212.88億元（詳見表1）。根據(jù)近年來政府性債務在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務16.69億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT（建設—移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務1515.41億元。

　　——從舉借主體看，融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、政府部門和機構是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借2259.35億元、1941.55億元和1231.84億元（詳見表2）?！　?/p>

　　——從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，分別為4642.48億元、841.48億元和511.51億元（詳見表3）。

　　 ——從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務6322.15億元中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲、農(nóng)林水利建設、教科文衛(wèi)、保障性住房、生態(tài)建設和環(huán)境保護等基礎性、公益性項目的支出5619.49億元，占88.89%（詳見表4）?！?/p>

　　——從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占16.07%和17.40%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占14.96%、11.89%和10.53%，2018年及以后到期需償還的占29.15%（詳見表5）。

　　二、近年來廣東省加強地方政府性債務管理的主要措施

　　廣東省委、省政府高度重視政府性債務問題。近年來，廣東省各級政府和有關部門積極采取有效措施完善相關制度，化解存量債務，清理規(guī)范融資平臺公司等，取得一定成效。

　　（一）政府性債務管理制度逐步完善。廣東省在2005年和2007年印發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳關于加強我省地方政府債務管理意見的通知》、《關于嚴格控制地方政府新增債務的通知》2項制度的基礎上，在2011年之后又出臺了《地方政府性債務統(tǒng)計工作考核評比暫行辦法》等債務管理制度，對控制新增債務、化解歷史債務、明確償債責任和建立償債機制等方面作出了針對性規(guī)定，為具體管理措施的實施提供了政策依據(jù)和制度保障，并要求實行政府性債務報表的月報、季報和年報。廣東省各級政府按照財政部部署，應用《地方政府性債務管理系統(tǒng)》加強了對政府性債務的統(tǒng)計管理和動態(tài)監(jiān)控。2011年以來，廣東省各級政府共出臺債務管理制度105項，從債務舉借、資金使用及管理等方面加強管理。截至2013年6月底，省本級、18個市、58個縣（市、區(qū)）制定了綜合性的債務管理制度，8個市和29個縣（市、區(qū)）建立了債務風險預警制度，省本級、16個市和45個縣（市、區(qū)）建立了政府性債務償債（還貸）準備金制度，上述地區(qū)各類償債準備金余額合計578.85億元。

　　（二）采取措施化解存量債務。2011年以來，廣東省按照分類管理、區(qū)別對待、逐步化解的原則，通過增加預算安排、提高資產(chǎn)開發(fā)收益和企業(yè)經(jīng)營效益、出讓企業(yè)資產(chǎn)（股權）、引入社會資金等措施，對2010年底的部分存量債務進行了處理。其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務的清理，化解農(nóng)村義務教育債務40.01億元。

　　（三）融資平臺公司償債能力有所增強。2010年以來，廣東省按照國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）要求，進一步清理規(guī)范融資平臺公司及其債務，通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、擴大經(jīng)營范圍增收、預算安排資金還貸等方式，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。與2010年相比，2012年省市縣融資平臺公司收入總額和利潤總額分別增長46.83%和26.25%；平均資產(chǎn)負債率從65.74%下降到57.86%，下降了7.88個百分點。

　　（四）積極探索自行發(fā)債。2011年和2012年，廣東省作為國家首批自行發(fā)行地方政府債券試點省市，通過公開招標投標方式分別成功發(fā)行地方政府債券91億元和113億元。債券發(fā)行籌集的資金和還款來源均納入預算管理，債券資金須編制預算調(diào)整方案并報同級人大批準后使用，提高了債務管理的規(guī)范性和透明度，在促進建立更加科學、透明、風險可控的地方政府債務管理機制做了積極探索。

　　三、廣東省地方政府性債務負擔情況

　　本次審計以債務率?和逾期債務率?兩個指標，對2012年底?廣東省地方政府性債務負擔狀況進行分析，結果表明，全省地方政府性債務風險總體可控。而且，從債務資金的投向看，廣東省的政府性債務主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障。

　　（一）債務率。截至2012年底，全省政府負有償還責任債務的債務率為54.41%。政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務大多有相應的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔保人和債務人自身償債出現(xiàn)困難時，政府才需承擔一定的償還或救助責任。若按照2007年以來，各年度全省政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的最高比率折算后，總債務率為59.41%。

　　（二）逾期債務率。截至2012年底，全省政府負有償還責任債務除去應付未付款項形成的逾期債務后，逾期債務率為1.90%；政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務的逾期債務率分別為3.39%和1.55%。

　　四、廣東省地方政府性債務管理中存在的主要問題

　　（一）政府性債務對土地出讓收入有一定程度的依賴。2012年底全省政府負有償還責任的債務余額中，有19個市本級和63個縣本級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額1670.95億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額6190.72億元的26.99%。

　　（二）部分地區(qū)和行業(yè)債務負擔較重。

　　1.部分地方政府債務率指標較高。截至2012年底，有6個市本級、7個縣本級和75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率超過100%；其中，有2個市本級、7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率?超過20%。

　　2.部分行業(yè)債務負擔較重，償債壓力較大。截至2013年6月底，全省城市軌道交通建設、政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路的政府性債務余額分別為1540.54億元、176.63億元和93.89億元，債務償還壓力較大。

　　（三）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務資金。

　　1.部分融資平臺公司清理不到位。國務院國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，仍有2個市、4個縣（市、區(qū)）共9家只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為。

　　2.違規(guī)取得政府性債務資金323.74億元。一是2013年1至6月，部分地區(qū)和單位違規(guī)通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務50.50億元。如廣州市番禺區(qū)交通局以回購（BT）方式建設項目，形成政府性債務資金1.53億元，用于建設和拆遷工作。二是2011年至2013年6月底，10個市本級、12個縣本級和10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬機關事業(yè)單位違規(guī)提供擔保，涉及債務資金153.24億元。三是違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)120億元。

　　3.違規(guī)使用政府性債務資金13.48億元。如廣州市城市建設投資集團有限公司2009年7月將項目建設貸款資金8.20億元用于支付其下屬公司購買商業(yè)用地等。

　　有關地方政府及相關部門按照省政府部署，已經(jīng)或正在研究制定相關制度和辦法，并采取措施積極整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。

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　　1、政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬政府債務；政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。后兩類債務均應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。以上三類債務不能簡單相加。

　　2、債務率：年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規(guī)模大小的指標。

　　3、逾期債務率：年末逾期債務余額占年末債務余額的比重，是反映到期不能償還債務所占比重的指標。

　　4、由于上述指標計算需要年度綜合財力數(shù)據(jù)，因此，僅對截至2012年底的債務負擔狀況進行分析。

　　５、借新還舊率：舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重。

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