廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造

促進高質量發(fā)展的指導意見

粵府〔2019〕71號

各地級以上市人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　為深入實施黨中央、國務院關于粵港澳大灣區(qū)建設的戰(zhàn)略部署，繼續(xù)深入推進節(jié)約集約用地示范省建設，全面推進土地供給側結構性改革，優(yōu)化“三舊”改造市場化運作機制，加快推動“三舊”改造取得突破性進展，促進高質量發(fā)展，提出如下指導意見：

　　一、重要意義

　　全面促進資源節(jié)約集約利用，功在當代、利在千秋。2009年以來，按照部省合作共建節(jié)約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，為國家建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度提供了“廣東經驗”。但在“三舊”改造實踐過程中，我省還存在推進機制不完善、政策體系不健全、未形成強大合力等問題，需要進一步深化改革創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，形成強大動力，推動“三舊”改造取得突破性進展。加快推動“三舊”改造，是我省深入貫徹落實新發(fā)展理念、全面推動土地供給側結構性改革、促進高質量發(fā)展的重要舉措，是優(yōu)化國土空間格局、提升城市形象和發(fā)展競爭力、助力粵港澳大灣區(qū)建設世界級城市群的現(xiàn)實需要，是我省實現(xiàn)“四個走在前列”、當好“兩個重要窗口”的必然要求。

　　二、總體要求

　　（一）指導思想。

　　以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神，按照黨中央、國務院關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的決策部署，遵循市場化運作規(guī)律，以優(yōu)化“三舊”改造內生動力機制為方向，以提高存量土地資源配置效率為核心，以改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、促進產業(yè)轉型升級、加強歷史文化和生態(tài)環(huán)境保護為重點，以打造多元化的配套政策體系為基礎，全力推動“三舊”改造取得突破性進展。

　　（二）工作原則。

　　堅持以人民為中心。加大政府讓利惠民力度，堅持“先安置、后拆遷”，總結規(guī)范改造模式，完善用地指標流轉交易平臺，維護原權利人合法權益，調動農村集體經濟組織和農民的積極性、主動性，滿足人民群眾對美好生活的向往。

　　堅持以目標為引領。以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經濟高質量發(fā)展為根本目標，加大政策創(chuàng)新供給力度，推動建立政府引導、市場運作、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造工作新格局。

　　堅持以問題為導向。瞄準入庫門檻高、規(guī)劃調整難、稅費負擔重、土地征拆難等問題，運用系統(tǒng)改革思維，構建開放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。

　　堅持優(yōu)化國土空間格局。綜合考慮經濟發(fā)展、國土空間利用、生態(tài)文明建設等因素，堅持拆改留相結合，運用“繡花”功夫加強歷史文化保護，精準扶持重大產業(yè)類和公益性項目，全面優(yōu)化生產空間、生活空間、生態(tài)空間以及社會治理空間。

　　三、深化改革措施

　　（三）創(chuàng)新規(guī)劃管理制度。

　　1. “三舊”改造單元規(guī)劃可作為項目實施依據(jù)。“三舊”改造涉及控制性詳細規(guī)劃未覆蓋的區(qū)域，可由規(guī)劃主管部門組織編制“三舊”改造單元規(guī)劃，參照控制性詳細規(guī)劃審批程序批準后，作為控制性詳細規(guī)劃實施?！叭f”改造涉及控制性詳細規(guī)劃調整的，可參照控制性詳細規(guī)劃修改程序批準“三舊”改造單元規(guī)劃，覆蓋原控制性詳細規(guī)劃。

　　2. 優(yōu)化建設用地規(guī)模調節(jié)機制。確需實施“三舊”改造，但因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法納入“三舊”改造標圖建庫范圍的，可按程序和權限修改土地利用總體規(guī)劃，落實建設用地規(guī)模后納入標圖建庫范圍。涉及城市總體規(guī)劃限建區(qū)的，可按程序一并調整。各級國土空間規(guī)劃編制完成后，各地可按照國土空間規(guī)劃管理要求進行銜接或調整。

　　（四）創(chuàng)新審查報批機制。

　　3. 優(yōu)化標圖建庫審查要求。實地在2009年12月31日前已建設使用且符合上蓋物占地比例要求，但第二次全國土地調查或最新的土地利用現(xiàn)狀圖確定為非建設用地，不涉及復墾且確需改造建設的，落實建設用地規(guī)模后可納入標圖建庫范圍。將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物占地比例，但不得包含已認定為閑置土地的地塊。上蓋物占地比例未達到30%，但符合相關規(guī)劃條件或行業(yè)用地標準規(guī)定的下限，或改造后用于建設教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公益性項目的，可納入標圖建庫范圍。

　　4. 簡化“三舊”用地報批手續(xù)。實地在2009年12月31日前已建設使用且已按第3點規(guī)定納入標圖建庫范圍的，遵循實事求是的原則，落實建設用地規(guī)模后可按建設用地辦理“三舊”用地手續(xù)。涉及完善集體建設用地手續(xù)并轉為國有建設用地的“三舊”改造項目，可將項目改造方案以及完善集體建設用地手續(xù)材料、轉為國有建設用地材料一并報地級以上市人民政府審批。

　　5. 優(yōu)化微改造項目行政審批手續(xù)。對于納入標圖建庫范圍，以保留原建筑物主體或采取加建擴建、局部拆建、完善公建配套設施、改變建筑使用功能等方式實施的微改造項目，優(yōu)化規(guī)劃、用地、建設、消防、商事登記等行政審批手續(xù)辦理流程，提高審批效率。具體實施細則由各地級以上市人民政府自行制定。

　　6. 推行區(qū)域評估制度。對已完成區(qū)域評估的連片改造村級工業(yè)園、“工改工”等項目，在符合區(qū)域評估報告使用條件下，不再要求單個改造項目進行壓覆重要礦產資源、節(jié)能、環(huán)境影響、地質災害危險性、地震安全性等相關評估。

　　（五）支持整體連片改造。

　　7. 支持舊城鎮(zhèn)、舊村莊整體改造。對以拆除重建方式實施的舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目，應以成本和收益基本平衡為原則合理確定容積率；因用地和規(guī)劃條件限制無法實現(xiàn)盈虧平衡的，可通過政府補助、異地安置、容積率異地補償?shù)确绞竭M行統(tǒng)籌平衡。經農村集體經濟組織同意，舊村莊改造項目可整合本村權屬范圍內符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他用地，納入舊村莊改造項目一并實施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關規(guī)定進行用地報批，但只能用于復建安置或公益設施建設。整體連片改造時要合理安排一定比例用地，用于基礎設施、市政設施、公益事業(yè)等公共設施建設，充分保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育用地需求，切實加強對歷史遺產、不可移動文物及歷史建筑的保護。

　　8. 支持集體和國有建設用地混合改造。對于納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設用地與國有建設用地，可一并打包進入土地市場，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權人，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運營。各地實施集體和國有建設用地混合改造時，應嚴格控制國有建設用地的規(guī)模上限及其所占的比例。

　　9. 支持土地置換后連片改造。在符合規(guī)劃、權屬清晰、雙方自愿、價值相當?shù)那疤嵯拢试S“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設用地進行空間位置互換。以拆除重建方式實施的“三舊”改造項目，可將標圖建庫范圍內的“三舊”用地進行復墾，復墾產生的建設用地規(guī)模和指標可用于本項目范圍內的非建設用地，辦理轉用手續(xù)后一并實施改造，也可有償轉讓給本市其他“三舊”改造項目使用。

　　（六）支持降低用地成本。

　　10. 采取多種地價計收方式。“三舊”改造供地，可以單宗或區(qū)片土地市場評估價為基礎，綜合考慮改造主體承擔的拆遷安置費用、移交給政府的公益性用地及物業(yè)等因素確定政府應收地價款。在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款。具體地價計收標準及形式由各地級以上市人民政府制定。

　　11. 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體享受差別化地價。鼓勵各地利用“三舊”用地建設科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間、新型研發(fā)機構、實驗室、專業(yè)鎮(zhèn)協(xié)同創(chuàng)新中心等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，按科教用地或工業(yè)用地用途供地，并綜合考慮分割轉讓比例、轉讓限制條件、政府回購權等因素實行差別化地價。

　　（七）支持優(yōu)化利益分配。

　　12. 實行土地增值稅補助政策。自2019年度起，各地級以上市“三舊”改造項目所產生的土地增值稅收入（全口徑）較上一年度增長超過8%的部分，由省按30%的比例核定補助該市。對于人為調節(jié)“三舊”改造項目土地增值稅收入進度的市，不予安排對應年度補助。具體由各地級以上市政府提出資金補助申請報省財政廳，省財政廳會同省自然資源廳、省稅務局審核后，辦理資金撥付。

　　13. 加大對“工改工”及公益性項目獎補力度。各地應落實資金保障，統(tǒng)籌運用“三舊”改造土地出讓、稅收等資金，對村級工業(yè)園改造、“工改工”項目和增加綠地、體育公園、歷史文物保護等公益性改造項目實施獎補。省級統(tǒng)籌整合使用相關財政資金，支持市縣開展“三舊”改造工作，具體操作辦法由省財政廳會同省工業(yè)和信息化廳、自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設廳制定。

　　14. 降低改造項目稅收負擔。經項目所在地縣級以上人民政府確認，同一項目原多個權利主體通過權益轉移形成單一主體承擔拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）房產、土地并出讓的行為，按相關稅收政策辦理。具體稅收指引由省稅務局會同省財政廳、自然資源廳制定。

　　（八）強化倒逼促改措施。

　　15. 提高低效用地項目運營成本。各地可根據(jù)項目用地規(guī)模、畝均產值、單位能耗、排污強度、勞動生產率等指標對用地效率進行分等定級，并在用能、用電、用水、排污權等方面實行差別化配置，倒逼低效用地主體主動實施改造或退出用地。

　　（九）強化行政司法保障。

　　16. 實行政府裁決和司法裁判?！叭f”改造項目，多數(shù)原權利主體同意改造，少數(shù)原權利主體不同意改造的，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規(guī)定處理；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，可積極探索政府裁決。對由市場主體實施且“三舊”改造方案已經批準的拆除重建類改造項目，特別是原有建筑物存在不符合安全生產、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保、建筑結構安全、消防安全要求或妨害公共衛(wèi)生、社會治安、公共安全、公共交通等情況，原權利主體對搬遷補償安置協(xié)議不能達成一致意見，符合以下分類情形的，原權利主體均可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷。

　?。?）土地或地上建筑物為多個權利主體按份共有的，占份額不少于三分之二的按份共有人已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；

　?。?）建筑物區(qū)分所有權的，專有部分占建筑物總面積不少于三分之二且占總人數(shù)不少于三分之二的權利主體已簽訂搬遷補償安置協(xié)議；

　?。?）拆除范圍內用地包含多個地塊的，符合上述規(guī)定的地塊總用地面積應當不少于拆除范圍用地面積的80%；

　?。?）屬于舊村莊改造用地，農村集體經濟組織以及不少于三分之二的村民或戶代表已簽訂搬遷補償安置協(xié)議。

　　對政府裁決不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。當事人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟且不履行裁決的，由作出裁決的人民政府申請人民法院強制執(zhí)行。

　　縣級以上人民政府進行裁決前，應當先進行調解。

　　（十）強化項目實施監(jiān)管。

　　17. 實行項目協(xié)議監(jiān)管。各地要建立改造項目協(xié)議監(jiān)管和多部門聯(lián)合監(jiān)管機制。對于產業(yè)類改造項目，可將產業(yè)準入條件、投產時間、投資強度、產出效率和節(jié)能環(huán)保、股權變更約束等要求納入項目監(jiān)管協(xié)議。對于改造主體不依規(guī)依約實施改造的，市縣級人民政府應責令改造主體限期整改，拒不整改的可由原批準單位撤銷對改造方案的批復，并將企業(yè)失信行為納入信用記錄向社會公布，依法限制改造主體參與其他“三舊”改造項目。

　　18. 發(fā)揮政府補位作用。對于市場主導的拆除重建類改造項目，市場主體已征得第16點規(guī)定比例的原權利主體同意，但項目仍難以推進，在政府規(guī)定的期限內無法與所有原權利主體達成搬遷補償協(xié)議的，該市場主體可申請將項目轉為由政府主導的方式推進。市縣級人民政府可在現(xiàn)有工作基礎上繼續(xù)推進土地、房產征收（收回）工作，并對經核定的市場主體前期投入費用予以合理補償。

　　19. 實行信息全流程公開。各地要以信息公開為抓手，建立有效的風險防控體系，打造“三舊”改造陽光工程，嚴防廉政風險。將“三舊”改造標圖建庫、項目確認、規(guī)劃計劃編制、改造方案及用地審批、簽訂監(jiān)管協(xié)議、土地供應、地價款核算、稅費繳交、竣工驗收等各事項的標準和辦事流程納入政府信息主動公開范圍。對具體“三舊”改造項目的審批結果應依法依規(guī)及時公開。

　　四、工作要求

　　（十一）強化市縣政府主體責任。市縣政府要充分認識“三舊”改造的重大意義，切實履行主體責任。建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協(xié)調機制和容錯糾錯機制，主要負責人要親自抓，督促相關部門各司其職、各負其責，合力推進“三舊”改造工作。針對“三舊”改造重點區(qū)域，要組織公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、市場監(jiān)管、稅務等部門加大聯(lián)合執(zhí)法力度，堅決清理各種違法違規(guī)生產經營行為，強力推進違法用地、違法建設治理工作。

　　（十二）強化協(xié)同推進合力。各有關部門要明確分工，落實“三舊”改造工作責任。自然資源部門負責統(tǒng)籌推進“三舊”改造工作，重點做好標圖建庫、規(guī)劃用地管理、不動產登記等工作，加強政策解讀和宣傳。住房城鄉(xiāng)建設部門（城市管理綜合執(zhí)法部門）負責“三舊”改造涉及違法建設治理、市政配套設施建設監(jiān)督、歷史建筑保護利用等工作。工業(yè)和信息化部門負責對制造業(yè)企業(yè)“畝均效益”進行綜合評價及倒逼促改、引導村級工業(yè)園升級改造等工作。財政部門負責建立資金統(tǒng)籌機制，制定完善土地出讓收入分配使用、“工改工”項目及公益性項目財政獎補等政策。農業(yè)農村部門負責指導農村集體經濟組織做好集體資產管理。文化和旅游部門負責對“三舊”改造中的不可移動文物做好保護及活化利用工作。地方金融監(jiān)管部門負責制定金融支持政策，采取多種手段拓展改造項目融資渠道。稅務部門負責落實“三舊”改造稅收指引，加強稅收政策解讀和宣傳，研究解決“三舊”改造稅收實務問題。發(fā)展改革、公安、人力資源和社會保障、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、衛(wèi)生健康等部門在各自職責范圍內做好“三舊”改造倒逼促改和實施監(jiān)管工作。各地應結合本地機構設置情況合理確定上述職責的承擔單位。

　　本意見自2019年9月30日起施行，有效期5年。各地級以上市人民政府要結合實際，制定落實本文件的具體實施細則，并報省自然資源廳備案。

廣東省人民政府

2019年8月28日